標(biāo)題中的四個(gè)概念是燃?xì)庑袠I(yè)經(jīng)常遇到的，非常熟悉。城市燃?xì)夤芫W(wǎng)具有自然壟斷性質(zhì)，并且很多屬于政府特許經(jīng)營(yíng)，價(jià)格又屬于政府定價(jià)，但工程建設(shè)領(lǐng)域同時(shí)又屢屢遭受反壟斷重罰，令業(yè)內(nèi)人士時(shí)常困惑不已。粗看起來(lái)，這四個(gè)概念好像有聯(lián)系，但又不完全相同。
但實(shí)際上，他們之間以經(jīng)濟(jì)學(xué)理論為依托，存在著緊密的邏輯聯(lián)系。如果說(shuō)不同政府部門(mén)出臺(tái)的政策沒(méi)抓住之間的邏輯聯(lián)系，而僅僅從自身的職能出發(fā)，很可能造成政策之間的打架，最終傷及的是整個(gè)行業(yè)以及老百姓的最終利益。
一、自然壟斷、特許經(jīng)營(yíng)與政府定價(jià)之間的關(guān)系
經(jīng)濟(jì)學(xué)理論以及我國(guó)改革開(kāi)放四十多年的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)充分證明，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)可以充分發(fā)揮資源優(yōu)化配置的作用，提高整個(gè)行業(yè)的效率。然而市場(chǎng)機(jī)制也存在著失靈，其中一方面就是壟斷。完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)上由于企業(yè)眾多，單個(gè)企業(yè)基本無(wú)法影響市場(chǎng)價(jià)格。而壟斷性企業(yè)由于沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)，出于自身利益會(huì)把價(jià)格定得很高，從而傷及消費(fèi)者利益。
因此對(duì)于一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家而言，《反壟斷法》作為經(jīng)濟(jì)憲法就是要矯正這種市場(chǎng)失靈。通常而言的做法是拆分壟斷企業(yè)或者是放開(kāi)市場(chǎng)準(zhǔn)入，引入新的競(jìng)爭(zhēng)者。然而面對(duì)自然壟斷時(shí)就行不通了，因?yàn)樽匀粔艛嘤捎谝?guī)模經(jīng)濟(jì)，企業(yè)的規(guī)模越大生產(chǎn)成本反而越低，拆分大企業(yè)或者是允許過(guò)多企業(yè)的進(jìn)入都會(huì)造成規(guī)模不經(jīng)濟(jì)造成生產(chǎn)成本上升。從生產(chǎn)成本的角度來(lái)而，只允許一家企業(yè)進(jìn)入是最優(yōu)的。然而獨(dú)家壟斷又會(huì)造成前述的壟斷性定價(jià)，傷害消費(fèi)者利益。因此，在自然壟斷條件下，市場(chǎng)機(jī)制是無(wú)法實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置的，傳統(tǒng)的反壟斷做法又行不通。因此在這個(gè)時(shí)候就需要政府出手干預(yù)，在承認(rèn)企業(yè)獨(dú)家壟斷地位時(shí)，剝奪自由市場(chǎng)下企業(yè)通常享有的定價(jià)權(quán)，由政府在核定企業(yè)合理成本的條件下，實(shí)行政府定價(jià)。這也是西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家早期對(duì)自然壟斷行業(yè)的管制思路。
然而有經(jīng)濟(jì)學(xué)家這此提出了質(zhì)疑，認(rèn)為其實(shí)不存在自然壟斷行業(yè)，所有的行業(yè)都是可以引入競(jìng)爭(zhēng)的，錯(cuò)就錯(cuò)在對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)的理解上。即使是自然壟斷行業(yè)由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)存在而無(wú)法引入多個(gè)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，然而在企業(yè)進(jìn)入這個(gè)行業(yè)之前，也可以創(chuàng)造一種競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，讓企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)這個(gè)行業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)。
以燃?xì)庑袠I(yè)為例，同一個(gè)城市由兩家企業(yè)分別鋪設(shè)兩套獨(dú)立的管網(wǎng)供氣肯定是規(guī)模不經(jīng)濟(jì)的。那么能不能在燃?xì)馄髽I(yè)進(jìn)入前，讓不同的企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)該城市燃?xì)庑袠I(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)呢？顯然是可以的，這也是對(duì)競(jìng)爭(zhēng)更全面的理解。然而政府在面對(duì)不同企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，應(yīng)該選哪家企業(yè)呢？其實(shí)標(biāo)準(zhǔn)只有一條，哪家企業(yè)承諾的未來(lái)供氣價(jià)格最低，就選哪家。通過(guò)簽訂特許經(jīng)營(yíng)合同，將企業(yè)中標(biāo)的報(bào)價(jià)固化下來(lái)并且在未來(lái)經(jīng)營(yíng)期內(nèi)執(zhí)行。這種情況就不需要再實(shí)行政府定價(jià)了。因?yàn)檎▋r(jià)的目標(biāo)就是抑制壟斷企業(yè)的壟斷高價(jià)。通過(guò)特許權(quán)投標(biāo)，即使企業(yè)在獲得了經(jīng)營(yíng)權(quán)之后實(shí)行壟斷定價(jià)而獲得了超額利潤(rùn)，也會(huì)因?yàn)樘卦S權(quán)投標(biāo)而耗散掉。
因此默認(rèn)壟斷+政府定價(jià)與特許權(quán)投標(biāo)+特許經(jīng)營(yíng)是針對(duì)燃?xì)庑袠I(yè)這種自然壟斷行業(yè)的兩種治理思路，而且特許經(jīng)營(yíng)相對(duì)于政府定價(jià)而言有著一大優(yōu)勢(shì)在于：在政府定價(jià)模式之下，企業(yè)與政府之間是存在信息不對(duì)稱(chēng)的，政府定價(jià)部門(mén)不了解企業(yè)真實(shí)的成本是多少，企業(yè)也有虛報(bào)成本的動(dòng)機(jī)還爭(zhēng)取獲得較高的核定供氣價(jià)格。而在特許經(jīng)營(yíng)模式之下，政府不需要掌握企業(yè)的成本信息，企業(yè)在特許權(quán)投標(biāo)過(guò)程中的競(jìng)價(jià)自然會(huì)顯露出未來(lái)預(yù)期的成本信息，因此節(jié)省了政府定價(jià)的有關(guān)行政開(kāi)支。然而特許經(jīng)營(yíng)模式的推行也對(duì)政府治理能力提出了更高的要求，因?yàn)槿細(xì)夤芫W(wǎng)的投資回收期很長(zhǎng)，相應(yīng)的特許經(jīng)營(yíng)合約期也有二三十年。因此政府和企業(yè)對(duì)未來(lái)行業(yè)供需形勢(shì)就需要有一個(gè)準(zhǔn)確的預(yù)期。而經(jīng)濟(jì)學(xué)中關(guān)于合同的研究也發(fā)現(xiàn)合同是難以完備的，不可能把未來(lái)所有的變化都能夠在合同中加以明確。如果在未來(lái)合同執(zhí)行中發(fā)生了當(dāng)初未曾預(yù)料的變化。合同的再談判以及爭(zhēng)議這此交易成本解決都是政府定價(jià)模式下不存在的。
結(jié)合燃?xì)庑袠I(yè)的具體情況來(lái)看，盡管《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第二條就已經(jīng)明確提出“市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)，是指政府按照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇市政公用事業(yè)投資者或者經(jīng)營(yíng)者，明確其在一定期限和范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)某項(xiàng)市政公用事業(yè)產(chǎn)品或者提供某項(xiàng)服務(wù)的制度。”從規(guī)章來(lái)看，已經(jīng)明確提出了是通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)選擇投資者或者經(jīng)營(yíng)者，但卻未明顯是什么樣的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，這就造成了實(shí)際運(yùn)行中的特許權(quán)投標(biāo)并未根據(jù)未來(lái)供氣價(jià)格的承諾進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。而已經(jīng)獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)，在與政府部門(mén)簽訂的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中，關(guān)于供氣價(jià)格方面也是約定按照價(jià)格主管部門(mén)的定價(jià)來(lái)執(zhí)行。
這實(shí)際上就把經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中關(guān)于自然壟斷行業(yè)定價(jià)的兩種管制模式混在一起了。既無(wú)法發(fā)揮特許權(quán)投標(biāo)耗散壟斷超額利潤(rùn)的作用，同時(shí)又帶來(lái)了特許經(jīng)營(yíng)合同不完備帶來(lái)的再談判和糾紛解決成本。從這個(gè)角度上而言，特許經(jīng)營(yíng)+政府定價(jià)由于違背的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中最基本的邏輯關(guān)系，相反卻是一種制度成本較高的行業(yè)管制方式。
二、政府定價(jià)與反壟斷的關(guān)系辨析
即使單單從政府定價(jià)這種管理方式來(lái)看，科學(xué)合理的政府定價(jià)應(yīng)該是基于企業(yè)實(shí)際生產(chǎn)運(yùn)行審慎發(fā)生的成本再加上合理的收益的基礎(chǔ)之上制定的價(jià)格，這也是以美國(guó)以代表的發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家對(duì)于公用事業(yè)行業(yè)進(jìn)行價(jià)格管制的基本準(zhǔn)則，并且通過(guò)立法加以保障。
然而我國(guó)直到2017年才有國(guó)家發(fā)改委公布《政府定價(jià)成本監(jiān)審辦法》，并且于2018年開(kāi)始實(shí)行。該規(guī)章第三條提出“核定政府制定價(jià)格成本的行為，是政府制定價(jià)格的重要制度，是價(jià)格監(jiān)管的重要內(nèi)容。”從中可以看出是在學(xué)習(xí)成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家價(jià)格管制的基本思路。
可是在此之前，燃?xì)庑袠I(yè)的政府定價(jià)卻未經(jīng)歷嚴(yán)格的成本監(jiān)審，相反更多的是以《價(jià)格法》為依據(jù)，綜合考慮企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本、消費(fèi)者承受能力以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要制定的價(jià)格水平，未必能真實(shí)地反映出企業(yè)的實(shí)際成本水平。而出于居民利益保障的考慮，城市燃?xì)鈨r(jià)格往往在上游氣源價(jià)格變化時(shí)未能及時(shí)聯(lián)動(dòng)，使實(shí)際的終端燃?xì)鈨r(jià)格往往脫離了成本。再加上行業(yè)主管部門(mén)把安全管理責(zé)任全部壓在燃?xì)馄髽I(yè)身上，使燃?xì)鈨r(jià)格早已經(jīng)脫離了真實(shí)成本而成為地方政府維持城市正常運(yùn)行的一種保障措施。在此條件下，燃?xì)夤こ贪惭b就成為行業(yè)主管部門(mén)默認(rèn)燃?xì)馄髽I(yè)從供氣業(yè)務(wù)之外的補(bǔ)貼的來(lái)源。
因此燃?xì)獍惭b工程的“三指定”盡管具備某種程度的壟斷特征，但實(shí)際上是政府定價(jià)制度的不完善帶來(lái)的產(chǎn)物。這時(shí)候采取的反壟斷執(zhí)法，應(yīng)該跳出對(duì)具體法律條文的機(jī)械理解與執(zhí)行這一老思路，回歸到《反壟斷法》的立法初心，即經(jīng)營(yíng)者的某項(xiàng)行為是否提高了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，是否維護(hù)了消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益。
盡管在反壟斷執(zhí)法中，執(zhí)法部門(mén)也確實(shí)面臨眾多行業(yè)經(jīng)營(yíng)者以長(zhǎng)期以來(lái)默認(rèn)的“行規(guī)”為由，拒絕承認(rèn)自己的違法事實(shí)這一窘境。但仔細(xì)辨別來(lái)看，應(yīng)區(qū)分“行規(guī)”究竟是維護(hù)了行業(yè)經(jīng)營(yíng)者的利益還是消費(fèi)者利益，如果僅僅是維護(hù)經(jīng)營(yíng)者利益而損害了消費(fèi)者利益，那毫無(wú)疑問(wèn)是要反的。但確實(shí)是提高了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，并且有利于消費(fèi)者當(dāng)前和未來(lái)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，則需要做進(jìn)一步的分析，實(shí)事求是地做出選擇。